摘要

農村義務教育管理體制改革，撤消了鄉鎮教育辦公室，成立了鄉鎮中心學校。由鄉鎮中心學校代行以往鄉鎮教育辦公室的大部分管理職能。中心學校職責明確，在中小學教育教學管理、教師隊伍建設、改善中小學辦學條件、實施素質教育方面發揮著積極作用。在改革實踐中，在人們思想認識上還存在一些誤區，凸現一些矛盾和問題。在“以縣為主”的管理體制下，通過合理設置中心學校，加大經費投入，強化中心學校管理職能，加強校長和教師隊伍建設和管理，保持教育公平和均衡發展，中心學校管理體制必將會促進農村義務教育持續健康發展。

[主題詞]學校管理；成果；問題；建議

落實“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，目的是進一步落實地方政府舉辦義務教育的責任，加強農村義務教育管理，保證經費投入，減輕農民負擔，促進農村義務教育持續健康發展；關鍵是實現從“農村教育農民辦”到“農村教育政府辦”和政府對農村義務教育的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主的兩個根本性轉變；重點是解決好教育管理的權責結合，人財事相統一的問題，提高教育資源的統籌配置效率。這次改革的重點內容概括起來就是“一破三立”。“一破”就是撤消鄉鎮教育辦公室；“三立”就是以縣成立教育財務結算中心，教育人才管理中心，鄉鎮成立中心學校。這次改革于2004年全面實施至今已六年了，作為一名農村中心學校校長，通過參加教育部與中國移動組織的中小學校長遠程培訓，并結合自身工作實踐，就中心學校管理體制問題談一點自已的粗淺的認識：

一、中心學校管理體制的成果和經驗

1、進一步明確了職責。農村義務教育管理體制改革，初步實現了人權、財權和事權“以縣為主”，明確縣級人民政府對農村義務教育負有直接領導和管理責任；鄉鎮負有支持、指導和監督責任；村民自治組織負有支持和監督責任。鄉鎮中心學校受縣級教育行政部門委托，負責本鄉鎮義務教育階段學校的教育教學管理的具體事務，直接接受縣級教育行政部門領導，接受所在鄉鎮政府的監督和指導。具體職責是：①制定本學區教育發展規劃，報縣級教育行政部門審批后實施；②負責本學區學校（含民辦學校）的教育教學管理；③優化教育資源配置，指導學區內學校辦出各自特色，組織校際交流，結對幫扶，促進教育均衡發展；④加強學校常規管理，規范辦學行為，開展教學質量監測和評估，全面提高教育質量；⑤建立校本教研的機制，定期開展教研活動；⑥負責本學區年度教育經費預算編制及學區內學校的財務收支管理工作；⑦負責學區義務教育、掃盲教育，做好控制流生工作，鞏固和提高“兩基”水平；⑧負責學區教育統計、學籍管理、教育資產管理和教育教學資料管理；⑨協助縣教育行政部門管理本學區教職工隊伍、對口支教等具體任務事務；⑩完成縣教育行政主管部門交辦的其它工作。中心學校起著連接縣、鄉、校的橋梁作用和在本鄉鎮教育教學管理中發揮示范輻射作用。

2、教師工資有了基本保障。農村中小學教師工資由縣財政統一按月打卡發放，從2009年1月起義務教育階段實施了績效工資，教師收入明顯增加，拖欠教師工資現象得到有效遏制。

3、農村中小學經費基本有了保障。農村義務教育管理體制改革后，縣教育財務結算中心具體負責對全縣中小學教育經費進行管理并提供服務。縣教育財政結算中心為每所中心學校設立支出帳戶，中心學校及其所管轄學校以收定支，按學期或按月編制支出預算報縣教育行政部門審核撥款。2006年春學期，金寨縣被確定為農村義務教育經費保障機制改革試點縣。一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。這從根本上解決了貧困家庭子女上學困難的后顧之憂，使貧困家庭子女能安心上學，不再擔心因貧困而輟學，從而鞏固了“普九”成果。二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平，確保了學校正常運轉所需經費。三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。教師工資的按月發放穩定了教師隊伍，調動了教師工作積極性。五是為中心學校安排了一定的辦公經費，保證了中心學校機構的正常運轉。

4、加強了教師隊伍建設和管理。中心學校成立后，在縣教育行政部門指導下，加強了對本鄉鎮中小學教師隊伍建設和管理，積極做好教職工晉職、晉級、評優、培訓、考核等工作，積極為教師服務。同時，在縣核定的編制范圍內，按學校規模、班額、生源等具體情況，合理調配教師，優化人力資源配置。

5、教育質量有了大幅度提高。中心學校成立后，切實加強和改進了中小學的德育工作，培養和造就了一支德育工作隊伍，形成了全員育人的工作局面。切實加強了教學過程管理，全面落實課程計劃，開足開齊了各門課程；加強了學校教科研工作，狠抓了教師的繼續教育和校本教研工作，加強實驗教學和現代教育技術設備的管理，重視了農村中小學現代遠程教育工程的應用，建立了較為科學的學校評價、教師評價、學生評價體系，加強了教學質量監測。一系列教育活動的開展，使農村中小學教育質量有了大幅度提高。

二、中心學校管理體制的問題與矛盾

1、中心學校的設置不夠科學合理。“鄉鎮中心學校設在鄉鎮初級中學，一個鄉鎮有多所初中的，中心學校設在鄉鎮政府所在地的初中，或者由縣教育行政部門確定符合條件的初中作為中心學校。”金寨縣就有幾個鄉鎮中心學校設在離鄉鎮政府所在地較遠的初中，這種“一刀切”的做法，給中心學校的管理帶來了很多不便，中心學校不得不安排人員在鄉鎮政府所在地辦公，形成了兩班人馬兩處辦公，中心學校有逐漸蛻變為原鄉鎮教育辦公室之趨勢。

2、經費投入仍不能滿足教育發展的需求。農村義務教育經費保障機制改革是一項惠民政策，是一項民心工程、德政工程，深受廣大人民群眾擁護。但是它的保障能力還是有限的，保障水平還是較低的。此項政策規定所有公用經費只能保障學校正常運轉，不得償還債務，不得發放教師獎金、津貼、福利等，然而實行了教師定編定崗后，山區學校單班教學點多，單班學校教師只有1人，教師生病需要請假，女教師生產需要請假，學校無法支付教師產病假代課金。農村部分學校生源逐步減少，按照生源撥付公用經費的做法，導致部分學校運轉困難。

3、校長和教師隊伍的現狀令人堪憂。建設一支高素質的校長和教師隊伍是事關農村教育發展和改革的根本性問題。如果缺少一支素質較高的熱愛農村教育事業的校長和教師隊伍，那么提高農村教育質量，保持農村教育持續健康發展只能停留在“口號”這個層面上。目前，農村中小學教師中，民師轉正教師、頂職教師居多，正規師范類學校畢業的教師較少，中小學教師年齡普遍偏大，素質較低，難以適應素質教育和新課改的要求。尤其是近幾年來教師隊伍出現的“孔雀東南飛”現象更是對落后的農村教育釜底抽薪，他們通過考研、進修、調動等形式流動到省外、縣外、鎮外的城鎮學校，他們大多是年富力強、風華正茂、經驗豐富的中青年教師，他們有的是“教壇新星”、“學科帶頭人”，他們的離開對農村教育影響是可想而知的，僅我鎮類似情況的教師近幾年就有十多人。目前農村中小學“超編缺人”的現象十分普遍。農村中小學校長的狀況也不容樂觀。現任校長相當一部分人素質不高，責任心不強，可供選擇的范圍十分狹窄。那么如何改造這批校長，盡快提高他們的素質，是一項重要而緊迫的任務。

4、中心學校對農村中小學的教育教學管理職能弱化。鄉鎮教育辦公室是伴隨著農村義務教育“分級負責，以鄉鎮為主”的管理體制產生的，主要負責鄉鎮初中、小學教育教學和教研等管理工作。隨著農村義務教育管理體制的變化，撤消鄉鎮教育辦公室應是體制的必然。而目前都是以鄉鎮設立中心學校，由中心學校代行以往鄉鎮教育辦公室的大部分管理職能。由于機構和編制的局限，中心學校的管理人員有限，作為中心學校校長只能對鄉鎮其它初中、小學實施宏觀管理，而作為教育工作中心的教學工作則由中心學校教務主任負責，而教務主任在全面負責本校教學管理的同時，兼管全鄉鎮中小學的教學業務管理并提供服務，顯然是力不從心的。有的鄉鎮中心學校在財務上和其它初中、小學發生關系，而教學、教研等工作則處于各自為政的狀態。實踐證明此項管理呈逐漸弱化狀態，其后果是令人堪憂的。

5、教育不公問題日益凸現。由于城鄉二元結構導致城鄉發展水平的巨大差異，這種差異在中小學教育方面也有鮮明地體現，有人形象地比喻“城市學校像歐洲，農村學校像非洲”。由于政策、經費等長期向城鎮學校傾斜，導致城鎮學校和農村學校發展水平差異非常明顯。城鎮學校教師編制比農村學校寬，城鎮學校教師超編，農村學校教師缺編，城鎮學校辦公條件、教師福利待遇均好于農村學校，這種城鄉教育尤其是義務教育發展的嚴重不均衡性，不僅有悖于義務教育的公平性原則，也與科學發展觀不符，給農村中心學校的管理帶來了極大的負面影響，教育“移民”現象十分嚴重，給廣大農村學生家長帶來新的更大的經濟負擔。

三、中心學校管理體制的對策和思考

以上這些問題是目前阻礙中心學校管理體制進一步落實的重要問題，必須下大力氣進行研究和解決，否則，涉及到中心學校管理工作的職能就很難真正得到落實，“以縣為主”的農村義務教育管理體制改革難以收到預期效果。為此，提出以下幾條建議。

1、因地制宜科學合理地設置中心學校。《安徽省農村中心學校管理工作指導意見（試行）》指出：“中心學校可以設在初中，也可以設在中心小學；設在中心小學的只管理本學區內的小學，設在初中的中心學校可以統一管理本學區內的初中和小學等。……同一鄉鎮可以設2個以上中心學校”。我認為鄉鎮中心學校原則上應設置于鄉鎮政府所在地，鄉鎮政府所在地是鄉鎮的地域、經濟、文化和政治中心，依托這些“中心”優勢，鄉鎮中心學校應成為鄉鎮教育教學管理的中心。當然鄉鎮中心學校的設置還應考慮平原和山區的因素，也要考慮教育資源整合、名校效應、就近入學以及優化班子建設等因素。

2、切實解決教育投入不足的問題。農村義務教育經費保障機制改革已明確提出：對中西部地區農村義務教育，中央和省級財政是投入主體。應逐步提高農村中小學生均公用經費標準，使之逐步達到國家規定標準；應充分考慮中心學校運轉的實際困難，在教育經費預算安排時，安排一定的工勤人員、產病假代課人員經費等，如果投入問題不解決，改革就難以深入，中心學校也難以正常運行。

3、應強化鄉鎮中心學校管理職能。一是鄉鎮中心學校的校長和領導班子應遵循宏觀和微觀相結合的原則，對校本部實施微觀管理，對本鄉鎮其它學校實施宏觀管理。樹立教育教學管理的整體意識，服務意識，改革意識和質量意識，樹立現代管理理念，領引學校堅持正確的辦學方向；二是充分發揮連接縣、鄉、校關系的橋梁作用，既要對上級負責又要為基層服務，確保政令暢通；三是中心學校在履行其管理職責的過程中，中心學校要努力成為學校管理的中心，教育的中心，教學的中心，教研的中心，做到兩手抓、兩手都要硬。一手抓校本部，一手抓其它學校，而首先是要抓好校本部的管理，做好校本部示范表率作用，以帶動其他學校的教育教學工作，從而促進全鄉鎮各校加強教育管理，提高教學質量。

4、應抓好中小學校長和教師隊伍建設。首先要創新校長選拔任用機制，要打破校域鄉域限制，要立足縣域范圍選拔和配備中小學校長，可通過行政或競爭上崗的方式從城鎮中小學選拔部分年輕骨干教師到農村中小學擔任校長，要設立農村中小學校長崗位津貼，以體現校長的價值，使農村中小學校長的崗位也逐步具有吸引力。農村教師隊伍不穩定一直是困擾農村教育發展的“瓶頸”問題，縣級政府要通過教育人才管理中心，切實解決教師的正常流動問題，及時協調、辦理教師因工作、生活等原因的正常流動手續。同時要采取多種渠道解決教師不足問題，可建立城鎮與農村中小學教師交流服務制度，對口幫扶制度。要加強教師的職業道德教育，切實提高廣大教師教書育人的積極性和責任感，全身心投入教育教學和教育改革的洪流中去。

5、合理配置教育資源，努力實現教育公平。實現縣域內中小學教育公平是實現“以縣為主”管理體制的關鍵。縣級政府要綜合考慮和預測人口出生率，生源分布，勞動力轉移以及城鎮化進程等因素對教育的需求和影響，在此基礎上做好全縣中小學發展規劃。要從提高農村中小學校長能力入手，加強培養、選拔和培訓工作。通過制度建設和創新，提高農村中小學教師綜合素質和敬業精神。經費分配上要改變過去那種向城鎮學校傾斜的做法，重點加強農村中小學和薄弱學校建設。總之，縣級政府要通過公平、合理配置教育資源，使全縣義務教育逐步得到均衡發展，讓農村的孩子也能接受到高質量的義務教育。

參考文獻：

1、國務院國發[2005]43號《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》；

2、省教育廳教基[2006]27號《安徽省農村中心學校管理工作指導意見（試行）》；

3、《農村義務教育管理體制：進展、問題、建議》《基礎教育參考》2005第1期。