一、學校發展規劃需要區域行政推動

學校發展規劃不僅是學校發展規劃方案本身，而且還是制訂發展規劃并確保這一方案產生效果的活動過程。它起源和興盛于英國，在澳大利亞、美國、加拿大等西方國家都有較為廣泛的應用。從20世紀90年代末起，一些國際教育援助項目陸續開始在我國邊遠貧困地區引入學校發展規劃這一管理方式，進行相關實驗和推廣。目前，隨著我國學校管理改革的不斷深化，越來越多的中小學開始制訂和實施學校發展規劃，希望借此提升遠景規劃意識，促進學校高水平、有特色發展。可以說，學校發展規劃已經逐漸成為我國中小學改進管理、促進發展的重要工具。但值得注意的是，不少學校“轟轟烈烈地”經歷了現狀分析、問題排序以及發展規劃文本撰寫等程序，開展了學校發展規劃文本論證，而這些文本一經評議通過就被“束之高閣”，并沒有真正發揮引領學校發展的積極作用。

導致這種局面的原因有很多，歸結起來，主要有：學校管理者被動參與，只是被動地“接受上級任務”，“按照上級要求”在學校內組織制訂學校發展規劃，而不是真正意義上自主地規劃學校發展；學校現狀分析不夠深入，沒能準確把握學校發展中的優勢與不足，對學校未來發展的目標和優先需要解決的問題定位不準確，發展規劃的引領價值沒有充分體現出來；很多學校片面強調特色發展，沒有將發展規劃納入區域總體教育發展的宏觀背景之下，因此，在實施過程中難以獲得資金、人員和技術上的支持。[1]對這些問題由表及里地進行深入分析，可以發現它們背后有一個共同的突出原因，即學校發展規劃缺乏來自區域層面強有力的行政推動。

中小學是區域內提供教育服務的基本單位。學校發展規劃離不開區域教育行政部門的統籌、推動和支持。《教育規劃綱要》指出，地方政府要轉變教育管理職能，切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理的職責。只有在學校發展規劃實踐中重視與加強行政推動，在制度、技術、資源等方面提供有力的保障，使學校有動機、有能力、有條件扎實推進發展規劃，才能切實提高學校自我診斷、自主規劃與自主管理能力，改善學校領導與管理的水平，從而進一步從區域水平上全面提升學校教育質量。

二、區域行政推動學校發展規劃的關鍵路徑

教育行政部門要從區域層面上整體推動學校發展規劃，不能只是簡單地下發文件和入校驗收，而應系統設計，有針對性地探尋關鍵路徑，通過制度設計、技術培訓以及環境條件改善，為學校不斷改進規劃管理，做好學校發展規劃提供保障。

(一)完善區域相關制度，強化校長責任和學校評估

要激發學校管理者在規劃實踐中的主動性，增強其責任感及領導意識，比較常見的做法是開展專題培訓及參與式研討，讓他們認識到規劃對于學校發展的重要意義，將學校發展規劃視為戰略管理和發揮領導力的工具。這種做法可以調動管理者的內在積極性，但僅靠這種內在的激發是不夠的，區域教育行政部門必須同時通過制度設計，明確校長在學校發展規劃中的責任，加強學校績效評估。

制度建設的第一個重點是推行與學校發展規劃相聯系的校長任期目標責任制，建立能上能下、能進能出的校長選拔任用機制。校長的任期與規劃年限一致。校長在崗位競聘前要對學校發展狀況進行深入、細致的分析，初步提出學校發展的規劃目標及舉措；在崗位競聘成功之后，要通過進一步的現狀分析及多方溝通，確定學校發展的共同愿景與規劃目標。這一規劃目標只要稍加轉化即可形成校長的任期目標責任書，成為教育行政部門對校長進行工作檢查、民主評議與任期考核的重要依據。校長既要明確任期責任，又要對任期內實現學校規劃目標的結果承擔責任。這種制度設計可以有效激發校長參與學校發展規劃的熱情與責任感，引導校長在有關實踐中增加投入。

制度建設的另一個重點是加強學校督導，實施基于學校發展規劃的外部評估制度。學校發展規劃制訂好之后，就要進入實施階段。從多數地市的實踐來看，實施階段是相對薄弱的環節。在有些學校中，學校領導和各職能部門安排實際工作時很少與學校發展規劃聯系起來，造成規劃與實際工作“兩張皮”現象，規劃不能很好地指導學校的日常工作。要克服這種現象，引領學校不僅要根據發展規劃安排有關工作，而且需經常性地結合發展規劃進行自我評估與反思，區域教育督導部門要加強外部監測評估，實施基于規劃的發展性學校督導。具體做法是：在規劃實施過程中多次、動態、持續地進行形成性評估，考察學校是否按照規劃舉措及行動計劃表安排各項有關工作，評判階段性規劃目標的實現程度，及時發現實施過程中的經驗與問題，督促學校進行必要的調整；在規劃周期結束時，從學生發展、教師隊伍建設、課程與教學、家校溝通與合作、領導與管理等多個方面，對學校發展水平，尤其是規劃目標實現程度進行全面、深入的終結性評估。將評估結果作為學校改進和校長專業發展的重要依據，有效促進學校發展。

(二)重視與加強培訓，提升學校規劃管理能力

學校發展規劃是一個系統性工程，它在對過去工作進行深入分析的基礎上整體規劃學校未來發展，在內容上涉及學校發展目標、領導與管理、課程與教學、教師隊伍建設、學校文化建設以及資源統籌等多個方面，在過程中各個環節要面對學生、家長、教師及社區人士等各種利益相關者，要協調和處理許多復雜的因素，這無疑對學校構成很大的挑戰。為確保學校發展規劃的科學性與有效性，區域教育行政部門要重視和加強有關培訓，促使規劃參與者更新觀念和掌握相關技能，從而有能力做好學校發展規劃。

學校發展規劃培訓的對象不能局限于校長和中層干部。學校發展規劃在本質上是一個協同的過程，它把學校共同體中的各種力量凝聚在一起，共同勾勒學校發展的使命、愿景和目的，并共同參與學校建設，促進學校發展。如果有關培訓沒有覆蓋到學校共同體中的學生、普通教師、家長或社區人士等其他利益相關者，他們沒有在觀念上深刻認識和領會規劃對于學校未來發展的重大意義，不能在行動上掌握參與學校發展規劃的途徑、方法和要領，只是在學校管理者的指引下完成一系列規定動作(比如填問卷或參加訪談)，有關工作很可能會偏離預定軌道，致使學校發展規劃不能有效整合各方利益，凝聚人心，不能有效引領學校的發展。區域在推動學校發展規劃的過程中要有意識地加強宣傳，擴大培訓對象，讓利益相關者關心學校發展，積極參與學校發展規劃的制訂與實施，以切實推動學校民主管理和規劃管理取得實效。

學校發展規劃培訓還要注重針對性、持續性和實效性。作為一種過程的學校發展規劃必須考慮以下五個步驟：檢查學校目前狀況，確定學校的發展方向和育人目標，制訂各部門具體規劃和行動計劃，確立衡量學校成功的標準，依據成功標準對規劃實施監控和評價。[2]每一個步驟都有其運作的理念和技術操作要求，學校發展規劃的參與者都應接受相應的培訓，掌握有關技能。目前，之所以很多區域在學校發展規劃實踐中出現這樣或那樣的問題，在很大程度上與培訓不到位有關。區域教育行政部門要會同或委托研究機構采用規范的表現分析模式，識別學校發展規劃實踐在不同階段中容易出現的問題，基于實踐需求設計有針對性、持續的課程，以增進培訓的實效性，加強學校能力建設。

(三)創造支持性環境，為學校提供必要的支持和保障

學校的發展離不開區域教育行政部門的引領和支持。在區域層面推動學校發展規劃，要創造一種關心、支持學校發展的良好環境，為學校提供必要的支持和保障，使學校有條件做好學校發展規劃。在學校所需要的各種支持條件中，首當其沖的是辦學資源。在有些已經實施學校發展規劃的地區，校長們抱怨最多的就是有規劃但是沒條件，學校發展規劃描繪了一個美好的前景，但由于不能獲得來自教育行政部門的必要支持，規劃最終淪為“自說自話”的“抽屜文件”。學校在規劃中提出的遠期和近期發展目標，是在充分考慮現實條件的基礎上予以設定的，要確保它的合理性與可行性，但同時也要具有一定的前瞻性和發展性，這就需要學校在資源、投入上有所調整或補充。區域教育行政部門要在政策范圍內提供必要的資源支持，為規劃的落實提供有力保障。比如，為學校補充必要的師資；又如，為改善學校硬件設施提供必要的經費。

除了辦學資源，區域教育行政部門能為學校發展規劃提供的支持還有很多，引入第三方評價，為學校現狀分析提供常模參照數據，就是十分重要的一種。目前，絕大多數學校都開展了現狀分析，但深入程度存在很大差異。有些學校對現狀的SWOT分析停留在表淺層次上，學校存在的優勢與不足到底是什么，還需要進一步的分析與確認。之所以分析不夠深入，除了與學校重視程度不夠、分析方法不科學、各種利益相關者參與不足等因素有關之外，一個容易被人忽視的問題是學校自評本身固有的局限性。俗話說，“當局者迷”，學校對自身發展的評判通常缺乏敏感性，很難客觀分析自我。為了增加現狀分析的準確性與有效性，使學校對未來發展的規劃設計根植于學校的現實，區域教育行政部門可以委托第三方對轄區內學校的現狀進行一次整體評價。第三方成員的身份獨立于教育行政部門和學校，可以增加分析的客觀性。有了第三方評價數據，學校不僅能獲得本校發展的客觀分析結果，而且可以將本校情況與其他學校進行常模參照比較，從而對自我發展狀況形成更為準確的評判，為后期規劃奠定良好的基礎。

綜上所述，完善相關制度、加強有關培訓以及創造支持性環境是區域行政推動學校發展規劃的關鍵路徑。三個方面相互獨立，又相互聯系。教育行政部門在區域推動中要加強系統性思考，注重各項制度、活動和策略之間的整體性、關聯性與動態性，使區域行政推動與來自學校方面自下而上的努力匯聚在一起，共同服務于學校發展規劃的制訂與實施，并最終促進學校自主發展以及學生健康成長。

三、實現區域行政推動與學校自主發展的動態平衡

區域行政推動與學校自主發展之間不是簡單的二元對立、非此即彼的關系，而是既相對立，又相統一，并在一定條件下相互依存，相互轉化。既要加強區域行政推動，又要不斷擴大學校辦學自主權，將自上而下與自下而上兩種力量結合起來，使兩者在互動中實現動態的平衡，學校發展規劃才能真正扎根于中國的學校管理實踐。

(一)在規劃實踐中擴大學校辦學自主權，建立現代學校制度

將管理決策權下放到學校，實施校本管理是當前中小學管理改革的國際趨勢。這主要是因為學校對辦學實際最熟悉，對問題的回應通常也最快捷和有效。同時，這種改革還凸顯了學校的主體性，使學校擺脫對政府的依賴，由教育家和專業人士辦學，增加辦學的專業性，從而更好地滿足學生的需求，促進學生發展。《教育規劃綱要》明確指出，要不斷“落實和擴大學校辦學自主權”，“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”，這是我國中小學管理改革的基本方向。在學校發展規劃實踐中，區域教育行政部門要明確自身的權限與職責，既不能“缺位”，也不能“越位”或“錯位”，區域行政推動不能干涉、犧牲學校的辦學自主權。區域教育行政部門要在新公共管理及新公共服務理念的指導下，轉變職能，從劃槳者到掌舵者，再向服務者轉變[3]，加強服務意識。一方面，區域教育行政部門要改進管理方式，減少和規范對學校的行政審批事項，將各項行政檢查歸口于學校督導，減少對學校事務的干擾，使學校和教師“潛下心來教書，靜下心去育人”；另一方面，區域教育行政部門要通過制度設計與督導評估從宏觀上把握學校發展方向，并在技術上提供必要的支持。需要強調的是，區域推動必須通過學校主體來發揮作用，教育行政部門的推動工作必須服務于學校的自主發展，為落實和擴大學校辦學自主權提供有力保障。

(二)在學校辦學自主與區域行政推動之間實現動態平衡

學校辦學自主權的大小及其保障，有賴于政校關系的處理。在我國，當討論政校關系時，人們往往一邊倒地批評政府，認為區域教育行政部門對中小學管得過多，統得過死，“該做的不做，做了不該做的”，但實際上，由于我國幅員遼闊，不同地區在經濟、社會和教育發展水平上差異很大，同一地區不同學校的管理水平也參差不齊，有些學校缺乏自主管理的意識與能力，有的甚至存在著機會主義行為，用不好學校的自主權[4]。在這種情況下，政府和學校之間的權責關系不能一刀切，不能簡單化地擴大學校辦學自主權，應根據地區和學校的實際追求動態平衡。在發展新型政校關系過程中，借鑒國際改革經驗，可以考慮建立“績效換自主”機制[5]，即政府并不給所有學校完全相同的自主權，而是將部分自主權或自主程度與學校的組織績效掛鉤，辦學績效高的學校可以獲得較高程度的自主權，而辦學績效低的學校只能獲得較低程度的自主權。具體到學校發展規劃實踐中，區域教育行政部門可以加強學校督導評估，對學校自主規劃、領導與管理的水平以及學校組織績效進行評估，并且將評估結果與學校自主程度聯系起來。在這方面英國的經驗十分典型。英國國家教育標準局于2009年在學校督導新框架中規定，每所學校接受督導的周期不統一確定，而是根據學校在上一輪督導中的等級、督導結束之后的年度評估結果、家長意見、公眾形象等有關因素靈活安排，周期最長的可以每五年接受一次外部評估，周期最短的則要隨時接受督學的回訪。[6]這種做法給我們提供了有益的啟示，我國在區域推動學校發展規劃過程中，也可以根據外部評估的結果或者說學校自主管理的水平，靈活確定學校的自主程度以及區域的推動策略和參與程度，實現區域行政推動與學校自主發展之間的動態平衡，從而使學校發展規劃切實引領學校自主、可持續發展。